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07/01/2010 dans COP 15 par René Audet (Université du Québec à Montréal)

Parmi les 12 paragraphes de « l’Accord de Copenhague », on trouvera facilement les traces des joutes diplomatiques qui se sont jouées lors de la COP15 de décembre 2009. J’essaie ici de cibler les cinq principaux enjeux à partir du texte de l’Accord tout en revenant sur l’état des rapports de force qu’on y trouve en reflet.

1. L’enjeu du 1,5 degré Celsius (Paragraphes 1, 2 et 12).
Alors que le Mandat de Bali et les prévisions du GIEC recommandaient tous deux aux Parties de la CCNUCC de s’efforcer de limiter la hausse de la température moyenne à moins de 2 degrés par rapport à l’aire pré-industrielle (nous en sommes déjà à une augmentation de 0,7 degré Celsius), l’un des faits marquants de la conférence fut la proposition de la coalition AOSIS de limiter cette hausse à 1,5 degré.

Devant la menace de disparition de certaines îles du Pacifique suite à une augmentation de 2 degrés, peu de pays se sont ouvertement opposés à cet objectif. Toutefois, plutôt qu’une notion de précaution maximale ou la survie des petits pays insulaires, c’est la réalité politique qui a imposé son choix dans l’Accord de Copenhague: l’objectif sera de limiter le réchauffement à 2 degrés Celsius. Or, selon diverses modélisations, les cibles de réduction actuellement proposées par les pays nous mèneraient vers un réchauffement de l’ordre de 3 à 4 degrés Celsius d’ici la fin du siècle. Pas de raison de se réjouir au sujet de cet enjeu.

2. Le plafonnement des émissions (Paragraphe 2)
L’Accord de Copenhague affirme qu’il faudra atteindre un plafond global d’émission « le plus tôt possible » pour que les émissions commencent ensuite à diminuer. Ce vocabulaire représente un net recul par rapport aux ébauches (draft) de texte qui circulaient au cours de la semaine précédente, où l’on entrevoyait un plafonnement pour 2020. Une des difficultés ici est d’identifier une année de plafonnement alors que les émissions des pays en développement continueront à croître pour encore un certain temps. La difficulté semble d’ailleurs telle que l’Accord de Copenhague évite ni plus ni moins la question.

3. Les cibles des pays développés (Paragraphes 4)
Nous allions à Copenhague avec l’objectif de compiler les cibles des pays développés pour l’aire post-Kyoto (2012-2020). Or, les engagements ne sont pas encore formulés formellement, et il n’est pas clair jusqu’à quel point les cibles qui seront données sous la formule de l’Accord de Copenhague auront de grandes chances d’être respectées. L’Accord de Copenhague n’est nullement un instrument légalement contraignant; il ne fait que proposer que les pays développés inscrivent leurs cibles de manière volontaire dans un appendice à l’accord d’ici le 31 janvier 2010.

Ainsi, les cibles sont volontaires et ne feront pas l’objet d’un marchandage entre les pays, ce qui aurait pu les tirer vers le haut. Les États-Unis, avec les résistances que l’on connaît face à la question climatique au Sénat américain, n’iront pas plus loin que leur cible 17% par rapport à l’année 2005. L’Europe, qui jouait avec l’idée de s’engager pour 30% par rapport à 1990 si d’autres pays se donnaient des cibles ambitieuses, est restée sur son engagement de 20%. Ne parlons pas du Canada et des autres pays du Groupe Parapluie…

Dans les documents qui se négociaient avant la rédaction de l’Accord de Copenhague, on parlait d’une réduction de 25 à 40% pour l’ensemble des pays développés. Ici encore, le recul est donc évident.

4. Les cibles des pays en développement (Paragraphes 5 à 7)
Il était aussi dans l’air que les pays en développement adopteraient des cibles volontaires de réduction des émissions ou de l’intensité de carbone par rapport au PIB. C’était, à tout le moins, un des objectifs de la diplomatie américaine que d’imposer des cibles à la Chine et aux autres pays émergents. L’autre objectif était d’implanter des mécanismes pouvant assurer que ces réductions soient mesurables, rapportables et vérifiables, comme le sont celles des pays de l’Annexe I dans le Protocole de Kyoto. L’Accord de Copenhague est un constat d’échec à cet égard.

Les pays en développement qui déclareront des actions d’atténuation, à inscrire (de manière volontaire) dans l’appendice II de l’accord, pourront le faire selon les systèmes nationaux de rapport et d’inventaire. Cette formule implique qu’aucun standard international ne pourra être mis en œuvre par d’autres instances que celles des État-nations eux-mêmes. En imposant ceci, la Chine a réussi à « s’assurer que la souveraineté nationale soit respectée ».

Seules les actions d’atténuation dans les pays les moins avancées qui seront financées internationalement devront subir la méthodologie de comptabilité prévue par la convention et seront sujet à des vérifications internationales. Il est loin d’être certain que le Sénat américain sera satisfait de cette orientation.

5. Le fonds vert de Copenhague sur le climat (Paragraphes 8 à 11)
De l’argent neuf provenant des pays développés est prévu par l’accord. Le nouveau « Fonds vert de Copenhague sur le climat » devrait accueillir 30 milliards de dollars pour la période allant de 2010 à 2012, puis jusqu’à 100 milliards par année pour la période allant de 2013 à 2020. Cet argent servira à financer des mesures d’atténuation dans l’ensemble des pays en développement ainsi que des projets d’adaptation aux changements climatiques dans les pays les plus vulnérables (les pays les moins avancés, les petits pays insulaires et les pays africains). On dédiera également une partie du fonds aux projets de transfert de technologie et de renforcement des capacités.

Une partie de ce fonds proviendra des sommes qu’avait promis Hillary Clinton le 17 décembre, de celles qu’avaient avancées l’Union européenne plus tôt lors de la conférence, ainsi que des engagements encore incertains des autres pays développés. Le type d’argent dont il s’agit demeure une question ouverte, l’accord suggérant qu’il pourrait venir des trésors publics, du secteur privé ou d’autres sources multilatérales ou alternatives, ce qui laisse place à beaucoup d’incertitude quant à la régularité des transferts.

Si l’ampleur de ce financement ne rencontre pas les exigences qu’avaient le Groupe africain et les autres pays en développement à l’ouverture de la COP15, ceux-ci semblent au moins avoir gagné leur point en ce qui concerne la gestion du fonds: on ne mentionne nul part, dans le texte de l’accord, la Banque mondiale, le FMI ou d’autres institutions financières internationales honnies des pays en développement. Un panel d’experts et de négociateurs à haut niveau se réunira prochainement pour décider de sa gestion.

En conclusion, la portée de l’Accord de Copenhague…
Tout au long de la COP15, des débats ont eu lieu sur la pertinence de continuer le processus de négociation sur les deux textes principaux qui visaient à renouveler le Protocole de Kyoto et à définir la collaboration à long terme sous l’autorité de la CCNUCC. Les pays développés, aidés bien souvent par la Présidence de la COP, ont cherché à travailler uniquement à partir du texte de la CCNUCC, au grand damne des pays en développement

Cela peut s’expliquer par le fait que le Protocole de Kyoto contient les règles entourant un ensemble d’outils permettant aux pays développés d’atteindre leurs cibles en étant crédités de réduction financés ailleurs que dans leur espace domestique. C’est, par exemple, le cas des mesures entourant le Mécanisme de développement propre et les échanges de permis d’émission. Or, puisque les États-Unis ne sont partie prenante du protocole et qu’ils n’ont pas l’intention de le devenir, ils ont tout intérêt à ce que ces mesures soient transférées dans un autre texte et que le renouvellement du protocole soit abandonné.

Les autres pays développés appuient cette idée notamment parce qu’ils veulent revoir les États-Unis au sein du régime de réglementation sur le climat. Pour les pays en développement, qui veulent à la fois soutirer le maximum d’engagement de la part des pays développés et garder en vie le seul traité contraignant sur les réductions d’émission de GES (le Protocole de Kyoto), il était hors de question de sortir du processus à deux textes (two-tracks) pensé par le Mandat de Bali.

Quelle est donc la place de l’Accord de Copenhague dans tout cela? En fait, la réponse à cette question demeure difficile. Dans les décisions prises par la COP au cours de la nuit du 18 au 19, alors que Barak Obama volait déjà dans Air Force One en direction de la tempête de neige qui allait s’abattre sur la Côte Est, on affirme que la conférence « prend note » de l’Accord de Copenhague. Ce langage ne lui confère aucun statut légal et ne présume aucunement que nous serions passé d’un processus à deux voies vers un processus à une seule voie fondée sur ce nouveau texte.

Les pays en accord avec le texte peuvent le signifier en s’identifiant dans l’en-tête du texte. Mais cela ne fait, en principe, aucune différence au niveau des règlements de la CCNUCC. Normalement, les négociations devraient se continuer sur les deux mêmes textes au cours de la prochaine année en prévision de la COP16 de Mexico. À moins que le poids politique des pays ayant élaborés le texte – les États-Unis, la Chine, l’Inde, l’Afrique du Sud et le Brésil, avec une participation moindre de l’UE et des autres pays développés – ne devienne suffisante pour complètement réaménager le travail de la conférence. Une lutte est donc à prévoir à ce sujet.

Il serait fastidieux de revenir sur les dernières heures qui ont pu mener à la formulation d’un texte dont le niveau d’ambition est aussi faible que son statut en droit international. Entre le rôle de la Chine qui a montrer ses muscles de nouvelle puissance mondiale et celui des États-Unis, dont le Président venait jouer sa crédibilité sur la scène internationale, un accord du « moindre mal politique » a été trouvé. Ce moindre mal politique, toutefois, correspondra peut-être à un désastre climatique et humain au cours du prochain siècle.