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14/12/2011 dans COP 16, COP 17 par René Audet (Université du Québec à Montréal)

Tard dans la nuit du dimanche 11 décembre, les délégations n’ayant pas encore succombé à l’état de fatigue extrême ou ayant pu retarder leur vol de retour au pays, se sont finalement entendues sur le « Durban package ».

Les résultats de Durban constituent un ensemble de décisions concernant les travaux du groupe de travail sur l’action concertée à long terme, des amendements au Protocole de Kyoto et une entente pour le lancement d’un nouveau groupe de travail sur « la plateforme de Durban pour l’action approfondie ». Ils nous permettent bien sûr d’apprécier le travail effectué à la COP17, mais surtout d’envisager les défis considérables auxquels la communauté internationale devra faire face si elle entend respecter l’esprit de la Convention-cadre de 1992 où elle se disait résolue « à préserver le système climatique pour les générations présentes et futures »…

On peut diviser les résultats de Durban en trois ensembles : les décisions qui portent sur la deuxième phase du Protocole de Kyoto; celles qui visent à opérationnaliser les Accords de Cancun au sujet de l’action concertée à long terme; celles qui entourent le lancement d’un cycle de négociation pour l’élaboration d’un nouvel « instrument légal » qui prendrait effet en 2020. Abordons-les dans l’ordre.

La deuxième phase du Protocole de Kyoto

L’une de bonnes nouvelles du Durban Package est le lancement d’une deuxième phase du Protocole de Kyoto. Ainsi, au lendemain le 31 décembre 2012, les pays ayant ratifié le protocole (à l’exception du Canada, a-t-on appris cette semaine) débuteront une nouvelle période d’engagement pour la réduction de leurs émissions de GES. Bonne nouvelle, oui, mais le nouveau Protocole vient tout de même avec quelques écueils.

D’abord, le texte de Durban ne décide pas de la date de conclusion de cette seconde phase et propose plutôt le 31 décembre 2017 ou le 31 décembre 2020. Bien qu’il précise aussi qu’une décision sera prise sous peu, cette indécision suggère que le compromis actuel demeure fragile. L’avantage d’une période d’engagement plus courte serait la possibilité de revoir les cibles après 2017, mais cette option laisse planer la possibilité d’un « vide » entre 2018 et 2020.

Par ailleurs, le protocole rénové vient avec des amendements qui ne vont pas nécessairement dans le sens d’une rigueur à toute épreuve. Déjà, on estime que les émissions couvertes par le Protocole de Kyoto représentent moins de 20% des émissions globales. Or, les différents « échappatoires » que l’on essayait de boucher à par la négociation sont loin de l’être entièrement, notamment en ce qui concerne les émissions provenant du changement dans l’aménagement et l’utilisation des terres (par exemple, lorsqu’une forêt est convertie en terre pour l’élevage). Ce genre d’échappatoire génère des émissions qui ne sont pas prises en compte dans les calculs de réduction et qui, par conséquent, faussent les données.

Le Mécanisme de développement propre, dont on a dit qu’il s’agissait du seul élément du protocole de Kyoto qui avait réellement été une réussite, a aussi été amendé afin d’y inclure les projets de séquestration du carbone, dont on ne connaît réellement ni l’efficacité, ni les conséquences écologiques. L’application du principe de précaution a donc été ignorée au profit des intérêts des producteurs de charbon et d’émissions salles.

Quant aux cibles de réduction des signataires, elles sont essentiellement les mêmes que l’on retrouve dans une annexe des Accords de Cancun. Non seulement ces cibles sont-elles peu ambitieuses, mais elles sont actuellement formulées en des termes tellement variés qu’il faudra dans la prochaine année travailler à les harmoniser afin de connaître la cible agrégée de Kyoto II. On pourra ensuite vérifier si les cibles des pays n’ayant pas respecté leur engagement de la première phase seront effectivement plus ambitieuses, comme le prévoit la dimension coercitive du protocole.

L’action concertée à long terme

Si on en croit le Durban Package, le groupe de travail sur l’action concertée à long terme terminera son mandat l’an prochain à la COP18, alors que l’on demandera aux parties d’accepter une série de décisions qui viendront complémenter et renforcer la Convention-cadre de 1992. Ce groupe de travail avait été lancé en 2007 à Bali, puis avait réussit à véritablement lancer plusieurs axes de négociation l’an dernier à Cancun, notamment sur l’adaptation, le financement des pays en développement, le transfert de technologie, le renforcement des capacités, la transparence dans les efforts de réduction de émissions, l’atténuation des émissions, etc. Ainsi, les décisions de Durban portant sur le mandat de Bali visent à opérationnaliser davantage les Accords de Cancun.

Ces négociations sont complexes parce qu’elles touchent de nombreux sujets. Sans allez dans les détails, on peut dire que Durban aura effectivement réussi à avancer dans certains secteurs (notamment le transfert de technologie et la transparence) et moins dans d’autres. L’un des enjeux principal de ce mandat est sans doute la mise sur pied et le financement du Fonds climatique vert. À cet égard, les parties ont réussi à s’entendre sur la structure organisationnelle, mais non sur le financement à proprement parler. Le fonds est donc créé, mais à défaut d’engagement de financement de la part des pays développés, il demeure actuellement une coquille vide.

La plateforme de Durban

Enfin, l’originalité du Durban Package est sans aucun doute le lancement d’un cycle de négociation pour la création d’un nouvel instrument visant à « fermer le gap », c’est-à-dire à réduire les émissions à hauteur de ce que le GIEC recommande afin d’atteindre l’objectif de limiter le réchauffement climatique à 2°C, voire même à 1,5°C.

Bien que l’on puisse supposer que l’année d’entrée en fonction de ce nouvel instrument (2020) sera peut-être trop tardive pour espérer ralentir le réchauffement à la hauteur de cet objectif, la « plateforme de Durban » a tout de même ceci d’intéressant qu’elle réunira éventuellement tous les pays émetteurs, ce que réclamaient les pays développés les plus rébarbatifs à s’engager effectivement dans la lutte contre le changement climatique.

Il reste toutefois à négocier la force de la contrainte. Les négociations sur la plateforme de Durban, qui commenceront en 2012 pour se terminer en 2015, produiront-elles un « instrument légal », un « protocole » ou bien « un résultat négocié avec force légale »? L’article 2 du texte portant sur la plateforme de Durban laissent ces trois possibilités qui ont pourtant chacune une portée légalement contraignante non équivalente. En droit international, « un résultat négocié avec force légale » ne veut rien dire…

Un autre enjeu qui sera à surveiller dans ces négociations qui s’amorceront bientôt sera le statut différencié des pays en développement entre eux. Alors que la plupart des pays développés seraient d’accord pour traiter les économies émergentes différemment des pays les moins avancés, par exemple, de nombreux pays du Sud ont aussi commencé à évoquer publiquement cette option. Par ailleurs, l’Inde et ses alliés du BASIC ont forcé l’inclusion du principe de « l’accès équitable au développement durable » dans le nouveau programme, alors que la notion de « responsabilité commune mais différenciée », qui constitue un pilier central de la convention de 1992 et pour laquelle le front des pays du Sud avait toujours milité dans les négociations climatique, n’y apparaît pas.

Changement de paradigme

Cela nous permet d’affirmer qu’un changement de paradigme est peut-être en train de s’opérer au sein du bloc des pays en développement, et que celui-ci marquera l’avenir proche des négociations climatiques. On a vu à Durban l’Union européenne s’allier aux petits États insulaires (AOSIS) et aux pays les moins avancés dans le but d’augmenter le niveau d’ambition des négociations. Cette coalition des bonnes volontés existait déjà à Cancun en 2010, mais son potentiel s’est véritablement exprimé pour la première fois cette année. Ce sont eux qui cherchent à « fermer le gap » et qui préconisent donc un objectif de réduction globale des émissions  de type « top down » et fondé sur les exigences « de la science », c’est-à-dire des conclusions et recommandations du GIEC.

Mais de l’autre côté, un alignement objectif semble aussi faire jour entre les pays du Groupe parapluie (États-Unis, Canada, Australie, Japon, Russie) et ceux du BASIC, qui conçoivent encore largement la lutte contre le changement climatique comme un mal économique ou un facteur de limitation de la croissance. Ici, c’est l’approche « pledge and review » (engagements vérifiables) qui est préférée, et si possible sans contrainte légale pour la renforcer.

À lire le Durban Package, on constate bien qu’il s’agit d’un compromis entre ces deux tendances, compromis qui risque d’ailleurs d’être dynamique et de se transformer encore au cours des prochaines années.