Les résultats de Durban constituent un ensemble de décisions concernant les travaux du groupe de travail sur l’action concertée à long terme, des amendements au Protocole de Kyoto et une entente pour le lancement d’un nouveau groupe de travail sur « la plateforme de Durban pour l’action approfondie ». Ils nous permettent bien sûr d’apprécier le travail effectué à la COP17, mais surtout d’envisager les défis considérables auxquels la communauté internationale devra faire face si elle entend respecter l’esprit de la Convention-cadre de 1992 où elle se disait résolue « à préserver le système climatique pour les générations présentes et futures »…

On peut diviser les résultats de Durban en trois ensembles : les décisions qui portent sur la deuxième phase du Protocole de Kyoto; celles qui visent à opérationnaliser les Accords de Cancun au sujet de l’action concertée à long terme; celles qui entourent le lancement d’un cycle de négociation pour l’élaboration d’un nouvel « instrument légal » qui prendrait effet en 2020. Abordons-les dans l’ordre.

La deuxième phase du Protocole de Kyoto

L’une de bonnes nouvelles du Durban Package est le lancement d’une deuxième phase du Protocole de Kyoto. Ainsi, au lendemain le 31 décembre 2012, les pays ayant ratifié le protocole (à l’exception du Canada, a-t-on appris cette semaine) débuteront une nouvelle période d’engagement pour la réduction de leurs émissions de GES. Bonne nouvelle, oui, mais le nouveau Protocole vient tout de même avec quelques écueils.

D’abord, le texte de Durban ne décide pas de la date de conclusion de cette seconde phase et propose plutôt le 31 décembre 2017 ou le 31 décembre 2020. Bien qu’il précise aussi qu’une décision sera prise sous peu, cette indécision suggère que le compromis actuel demeure fragile. L’avantage d’une période d’engagement plus courte serait la possibilité de revoir les cibles après 2017, mais cette option laisse planer la possibilité d’un « vide » entre 2018 et 2020.

Par ailleurs, le protocole rénové vient avec des amendements qui ne vont pas nécessairement dans le sens d’une rigueur à toute épreuve. Déjà, on estime que les émissions couvertes par le Protocole de Kyoto représentent moins de 20% des émissions globales. Or, les différents « échappatoires » que l’on essayait de boucher à par la négociation sont loin de l’être entièrement, notamment en ce qui concerne les émissions provenant du changement dans l’aménagement et l’utilisation des terres (par exemple, lorsqu’une forêt est convertie en terre pour l’élevage). Ce genre d’échappatoire génère des émissions qui ne sont pas prises en compte dans les calculs de réduction et qui, par conséquent, faussent les données.

Le Mécanisme de développement propre, dont on a dit qu’il s’agissait du seul élément du protocole de Kyoto qui avait réellement été une réussite, a aussi été amendé afin d’y inclure les projets de séquestration du carbone, dont on ne connaît réellement ni l’efficacité, ni les conséquences écologiques. L’application du principe de précaution a donc été ignorée au profit des intérêts des producteurs de charbon et d’émissions salles.

Quant aux cibles de réduction des signataires, elles sont essentiellement les mêmes que l’on retrouve dans une annexe des Accords de Cancun. Non seulement ces cibles sont-elles peu ambitieuses, mais elles sont actuellement formulées en des termes tellement variés qu’il faudra dans la prochaine année travailler à les harmoniser afin de connaître la cible agrégée de Kyoto II. On pourra ensuite vérifier si les cibles des pays n’ayant pas respecté leur engagement de la première phase seront effectivement plus ambitieuses, comme le prévoit la dimension coercitive du protocole.

L’action concertée à long terme

Si on en croit le Durban Package, le groupe de travail sur l’action concertée à long terme terminera son mandat l’an prochain à la COP18, alors que l’on demandera aux parties d’accepter une série de décisions qui viendront complémenter et renforcer la Convention-cadre de 1992. Ce groupe de travail avait été lancé en 2007 à Bali, puis avait réussit à véritablement lancer plusieurs axes de négociation l’an dernier à Cancun, notamment sur l’adaptation, le financement des pays en développement, le transfert de technologie, le renforcement des capacités, la transparence dans les efforts de réduction de émissions, l’atténuation des émissions, etc. Ainsi, les décisions de Durban portant sur le mandat de Bali visent à opérationnaliser davantage les Accords de Cancun.

Ces négociations sont complexes parce qu’elles touchent de nombreux sujets. Sans allez dans les détails, on peut dire que Durban aura effectivement réussi à avancer dans certains secteurs (notamment le transfert de technologie et la transparence) et moins dans d’autres. L’un des enjeux principal de ce mandat est sans doute la mise sur pied et le financement du Fonds climatique vert. À cet égard, les parties ont réussi à s’entendre sur la structure organisationnelle, mais non sur le financement à proprement parler. Le fonds est donc créé, mais à défaut d’engagement de financement de la part des pays développés, il demeure actuellement une coquille vide.

La plateforme de Durban

Enfin, l’originalité du Durban Package est sans aucun doute le lancement d’un cycle de négociation pour la création d’un nouvel instrument visant à « fermer le gap », c’est-à-dire à réduire les émissions à hauteur de ce que le GIEC recommande afin d’atteindre l’objectif de limiter le réchauffement climatique à 2°C, voire même à 1,5°C.

Bien que l’on puisse supposer que l’année d’entrée en fonction de ce nouvel instrument (2020) sera peut-être trop tardive pour espérer ralentir le réchauffement à la hauteur de cet objectif, la « plateforme de Durban » a tout de même ceci d’intéressant qu’elle réunira éventuellement tous les pays émetteurs, ce que réclamaient les pays développés les plus rébarbatifs à s’engager effectivement dans la lutte contre le changement climatique.

Il reste toutefois à négocier la force de la contrainte. Les négociations sur la plateforme de Durban, qui commenceront en 2012 pour se terminer en 2015, produiront-elles un « instrument légal », un « protocole » ou bien « un résultat négocié avec force légale »? L’article 2 du texte portant sur la plateforme de Durban laissent ces trois possibilités qui ont pourtant chacune une portée légalement contraignante non équivalente. En droit international, « un résultat négocié avec force légale » ne veut rien dire…

Un autre enjeu qui sera à surveiller dans ces négociations qui s’amorceront bientôt sera le statut différencié des pays en développement entre eux. Alors que la plupart des pays développés seraient d’accord pour traiter les économies émergentes différemment des pays les moins avancés, par exemple, de nombreux pays du Sud ont aussi commencé à évoquer publiquement cette option. Par ailleurs, l’Inde et ses alliés du BASIC ont forcé l’inclusion du principe de « l’accès équitable au développement durable » dans le nouveau programme, alors que la notion de « responsabilité commune mais différenciée », qui constitue un pilier central de la convention de 1992 et pour laquelle le front des pays du Sud avait toujours milité dans les négociations climatique, n’y apparaît pas.

Changement de paradigme

Cela nous permet d’affirmer qu’un changement de paradigme est peut-être en train de s’opérer au sein du bloc des pays en développement, et que celui-ci marquera l’avenir proche des négociations climatiques. On a vu à Durban l’Union européenne s’allier aux petits États insulaires (AOSIS) et aux pays les moins avancés dans le but d’augmenter le niveau d’ambition des négociations. Cette coalition des bonnes volontés existait déjà à Cancun en 2010, mais son potentiel s’est véritablement exprimé pour la première fois cette année. Ce sont eux qui cherchent à « fermer le gap » et qui préconisent donc un objectif de réduction globale des émissions  de type « top down » et fondé sur les exigences « de la science », c’est-à-dire des conclusions et recommandations du GIEC.

Mais de l’autre côté, un alignement objectif semble aussi faire jour entre les pays du Groupe parapluie (États-Unis, Canada, Australie, Japon, Russie) et ceux du BASIC, qui conçoivent encore largement la lutte contre le changement climatique comme un mal économique ou un facteur de limitation de la croissance. Ici, c’est l’approche « pledge and review » (engagements vérifiables) qui est préférée, et si possible sans contrainte légale pour la renforcer.

À lire le Durban Package, on constate bien qu’il s’agit d’un compromis entre ces deux tendances, compromis qui risque d’ailleurs d’être dynamique et de se transformer encore au cours des prochaines années.

Source de l'image: http://arthurpaecht.over-blog.com

Premièrement, comme il est de coutume, la COP ne se terminera pas en fin de journée (il est déjà 17h ici). Certains affirment que la présidence de la COP pourrait même la prolonger jusqu’à dimanche. Le problème avec un tel prolongement (en plus de la fatigue) est qu’il désavantage les plusieurs petites délégations qui avaient prévu des vols de retour ce soir. Mais puisque que nouveau texte de négociation n’est pas encore sorti, il s’agit d’une possibilité réelle.

Deuxièmement, nous savons qu’un texte sera bientôt distribué, mais il demeure difficile d’en prédire le contenu. Plusieurs tendances soulignées sur ce blogue depuis le début de la COP17 semblent toutefois se confirmer. Par exemple, la « coalition des bonnes volontés » (UE, AOSIS et LDCs) a fait une sortie médiatique hier. Apparemment, le nouveau « roadmap » – qui consiste à se donner un mandat pour négocier un nouveau protocole d’ici 2015 – rassemble maintenant la plupart des pays, mais un désaccord demeure au sujet l’année de mise en œuvre. L’option d’une période d’engagement légalement contraignant commençant seulement en 2020 (défendue au départ par les États-Unis, l’Inde et la Chine) serait maintenant (selon The Guardian) acceptée par l’Europe.

Nous venons également d’apprendre qu’une manifestation a eu lieu au centre de conférence, là où se tiennent les plénières et autres réunions officielles. Des manifestants auraient été exclus de la COP par la sécurité suite à ces événements.

En terminant, et ce n’est pas une rumeur, le Canada viens de gagner le Fossile Colossal pour une cinquième année de suite!

Mais faisons avec ce que nous avons. Allons aux rumeurs, assistons aux briefings, lisons les journaux, révisons nos notes et extrapolons…

Comme je l’ai mentionné auparavant, l’un des enjeux de Durban et d’assurer la continuer de la lutte contre le changement climatique en amorçant une deuxième phase du Protocole du Kyoto. Or, puisque plusieurs pays n’y sont pas engagés ou songent à s’y désengager, il faut aussi prévoir la nature de leurs obligations sous la Convention et la nature de la contrainte légale qui pourrait leur être appliquée.

L’Alliance des petits pays insulaires (AOSIS) a proposé cette semaine le lancement à Durban d’un processus pour négocier un nouveau protocole applicable en 2015. Selon cette formule, tous les pays auraient des cibles légalement contraignantes. Après certaines manifestations d’intérêt de la part de l’Union européenne et des pays les moins avancés, cette proposition semble maintenant constituer le nœud des discussions. Alors que les États-Unis, l’Inde et la Chine, notamment, auraient milité contre cette approche, le Canada (eh oui!) a affirmé son intérêt pour la démarche.

Les États-Unis

Les ONG n’ont pas hésité à souligner l’apparent alignement des intérêts de la Chine, de l’Inde et des Etats-Unis, un groupe qu’ils ont dénommé « USIC ». Or, les motifs de ces pays ne sont pas les mêmes.

Les États-Unis jugent peu utile un tel processus parce qu’ils considèrent que les Accords de Cancun, et plus particulièrement la partie qui s’applique à eux (sur l’action concerté à long terme), constituent la base appropriée pour gérer l’atténuation du changement climatique d’ici 2020. Rappelons que les États-Unis s’étaient engagés à Cancun à réduire de 17% leurs émissions d’ici 2020, sur la base de l’année de référence 2005. Rappelons aussi que le texte de Cancun – une « décision de la COP » – n’est pas légalement contraignant.

Le BASIC

De leur côté, les membres du BASIC ont répété qu’ils sont ouverts à un engagement légalement contraignant, mais ils insistent pour en connaître le contenu avant de s’y associer. Ceci n’est évidemment pas possible avant que l’éventuel traité soit effectivement négocié. Quoi qu’il en soit, la Chine et l’Inde ont répété aussi affirmé leur intention de se donner des cibles de limitation des émissions qui pourraient devenir contraignantes en 2020.

Un autre élément d’intérêt pour le BASIC pourrait déterminer l’issu de cette proposition, s’il y était intégré. Depuis le début de la COP17, il est frappant d’entendre ses membres insister sur l’importance de « l’accès équitable au développement durable », une notion qui n’est pas familière aux textes de négociation sous la Convention, laquelle se réfère plutôt au concept de « responsabilité commune mais différenciée ». Or, les pays développés – surtout ceux du Groupe Parapluie – expriment souvent leur insatisfaction à l’égard de ce concept qui, disent-ils, est orienté vers le passé : les émissions libérées depuis la révolution industrielle pouvant être considérées comme une « responsabilité historique ».

La notion d’accès équitable au développement durable s’avère intéressante pour les pays développés si elle permet d’évacuer l’idée de responsabilité historique. Toutefois, cela ne sera pas pour autant facile à accepter pour les membres du G77 qui ont érigé leur argumentaire sur ce principe depuis le Sommet de la Terre de Rio en 1992. Quant au BASIC, son intérêt dans l’accès équitable au développement durable pourrait être assuré si y était clairement stipulé que le partage de « l’espace disponible dans l’atmosphère » pour y émettre du CO2 sans provoquer de réchauffement catastrophique est distribué en fonction des émissions per capita. Selon cette logique que les pays du Nord n’ont jamais acceptée jusqu’ici, il faudrait réduire l’empreinte carbone moyenne des citoyens des pays développés pour laisser un espace à l’intensification raisonnable (et déjà amorcée) de l’empreinte carbone des citoyens des pays en développement.

En fait, cette notion d’accès équitable au développement durable est devenue partie intégrante du discours du BASIC depuis peu. Elle semble y être apparue suite à la présentation aux ministres, par un « panel d’experts » provenant des pays du groupe, d’un rapport d’une centaine de page sur le sujet. L’idée est donc relativement bien documentée et, selon la Secrétaire générale de la CCNUCC que j’ai entendue cet après-midi, elle fait « miraculeusement » l’objet d’une discussion en parallèle de la proposition d’AOSIS.

Ne nous emportons donc pas trop rapidement…

L’Europe

En fin de compte, c’est l’Europe qui semble occuper le siège le plus inconfortable sur ce chemin cahoteux. Va-t-elle, comme elle l’a insinué, sauver le Protocole de Kyoto en s’y engageant pratiquement seule? Les officiels européens n’entendent pas s’incliner facilement si les autres grands émetteurs ne s’engagent à rien à Durban. Elle demande en échange, avec AOSIS, le lancement d’un cycle de négociation sur la création d’un nouveau protocole.

Et le Canada?

Le Ministre Kent a affirmé au journaliste Mike de Souza cet après-midi que le Canada militait pour le lancement d’une cycle de négociation sur une nouveau protocole applicable en 2015. Évidemment, il y a des conditions, dont la principale est la présence des économies émergentes dans la liste des pays contraints à diminuer leurs émissions. Revenons donc quelques paragraphes plus haut et rappelons-nous que les pays du BASIC visent plutôt l’année 2020 pour une telle contrainte. Par ailleurs, il n’est pas certain que le Canada apprécie l’idée d’utiliser les émissions per capita pour calculer l’ampleur de l’effort à fournir. Comme me disait Steven Guilbeault un peu plus tôt, « en émissions per capita, nous sommes durs à battre… »

À demain

Ainsi, en cette fin d’avant-dernière journée de la COP17, le niveau de tension a augmenté de quelques crans. Sans que l’on puisse véritablement connaître l’état des négociations, on peut percevoir les principales lignes de division qui, par ailleurs, ne changent pas profondément malgré l’émergence de nouvelles idées.

La suite demain, avec un texte annoncé sur l’action concertée à long terme…

Le Hilton de Durban, repère de Ministres

Mais en examinant le nouveau texte de plus près, on est soulagé pour le Titulaire : les consultations ont dû être de courte durée et la révision du texte également, puisque cette version est quasi identique à la dernière. Il fait même quelques pages de plus, signe que les négociations avancent très, très lentement.

Lors d’une mise au point offerte en séance plénière hier soir, le Titulaire se voulait pourtant relativement encourageant. Selon lui, les négociations révélaient des progrès différenciés selon les secteurs de négociation et les sous-groupes (adaptation, finance, transfert de technologie, etc.). Trois types d’enjeux, disait-il, détermineront les résultats de Durban : les enjeux que l’on peut potentiellement régler si on y consacre assez d’énergie; les enjeux qui auront besoin pour débloquer de l’intervention du niveau politique (i.e. les ministres qui arrivent ici depuis lundi); et les enjeux qu’il sera visiblement impossible de régler d’ici la fin de la COP17 et qu’il faudra donc reporter à la COP18.

Le Titulaire n’a pas été explicite sur les enjeux spécifiques appartenant aux deux premières catégories, mais il a mentionné que le Chapitre I sur « Shared vision » (ou « vision partagée pour l’action concertée à long terme ») n’aboutira vraisemblablement pas à court terme. Ce chapitre, qui établit l’objectif large des négociations et du futur traité, est, comme je le disais dans mon article de samedi dernier, excessivement sensible. Et si on se fie à la longueur du nouveau texte, le Chapitre I n’est pas le seul à souffrir de sensibilité excessive.

Faut-il s’alarmer de cette apparente stagnation des négociations?

Juste avant la plénière d’hier soir, je sirotais une bière locale en attendant l’ouverture de la salle lorsqu’un délégué néerlandais, cigarette au bec, m’a cordialement interpellé. La discussion qui s’en suivi a fait ressortir ce que plusieurs chuchotent cyniquement : « toute cette conférence n’est qu’une façade… la vraie négociation se déroule là-bas, au Hilton! »

Sans doute y a-t-il du vrai dans cette affirmation. Il n’ya qu’à rappeler les événements de Copenhague, alors que la déclaration finale avait principalement été rédigée par les Etats-Unis et la Chine dans un processus opaque, pour le comprendre. Pourtant, si la négociation doit aboutir à un véritable progrès à Durban, c’est sur la base des textes négociés collectivement qu’elle devra porter… qu’elle se déroule au Hilton ou au centre de conférence!

Cette voie de négociation qui a comme origine la COP13 de Bali, où on a véritablement lancé les négociations sur des éléments d’intérêt pour les pays en développement comme l’adaptation, le transfert de technologie et le financement, pourrait donner lieu à Durban à un processus séparé qui viserait à négocier un nouveau protocole légalement contraignant qui deviendrait effectif en 2015. C’est du moins ce que préconisent l’Alliance of Small Island State (AOSIS) et les autres membres d’un groupement souple que nous avons déjà qualifié de « coalition des bonnes volontés », mais qui se présente officiellement comme le « Dialogue de Carthagène pour l’action progressive ».

Cette coalition qui regroupe, en plus d’AOSIS, de nombreux pays européens, africains et latino-américains, tient régulièrement des rencontres de coordination depuis l’épisode de Copenhague. Ici, à Durban, la convergence des bonnes volontés semble vouloir passer à un autre niveau : s’acoquiner au BASIC afin de créer une dynamique positive qui mènerait à un plus fort niveau d’engagement envers la lutte contre le changement climatique.

Nous avons vu cette semaine l’Europe et la Chine échanger de douces promesses sur le renouvellement du PK et l’éventualité de limitations des émissions chinoises. Depuis hier, c’est AOSIS qui semble vouloir reprendre le collier avec une proposition forte sur l’atténuation des émissions des pays développés.

La proposition d’AOSIS, bien accueillie par l’Europe et les alliés du Dialogue de Carthagène, demande la création d’un nouveau protocole dont l’objectif serait de « boucher » le « gigatonne gap », c’est-à-dire le fossé entre les engagements de réduction actuels (annoncés à Copenhague et Cancun) et le niveau de réduction approprié pour avoir une chance réussir à limiter le réchauffement à moins de 2° Celsuis. Cela impliquerait par exemple de remplacer l’objectif global des Accords de Cancun (qui est de -25% à -40% pour les pays développés) par un objectif plus ambitieux de -45% pour 2020.

Or, pour lancer un tel processus, il faudrait non seulement organiser l’éventuelle négociation en lui donnant un mandat clair, mais aussi définir ce mandat en l’opérationnalisant en fonction des opportunités et possibilités de réduction qui existent actuellement. C’est d’ailleurs la volonté de la coalition que de cibler des secteurs et des moyens précis pour réaliser les diminutions d’émission. L’alliance semble consciente de l’ampleur de la tâche, car elle recommande non seulement d’utiliser la COP17 comme rampe de lancement, mais aussi d’organiser une conférence ministérielle avant la COP18 – possiblement dans le cadre de la Conférence de Rio+20 – afin d’élaborer le mandat.

Il s’agit évidemment d’une proposition parmi d’autres options. Son but est notamment d’emmener les pays du BASIC à se positionner, et si possible de manière favorable. Pour l’instant tant l’Inde que la Chine semblent hésitants au lancement d’un nouveau processus, préférant les garanties « molles » du mandat de Bali à un nouveau processus plus contraignant mais dont on ne connaît pas précisément le contenu.

Quoi qu’il en soit, le pari est intéressant pour deux raisons. D’une part, les pays du BASIC auront éventuellement besoin de l’appui d’AOSIS et des nations les plus vulnérables. Ils ont donc intérêt à rester ouverts et ne pas tenter d’imposer trop brutalement leur propre option. D’autre part, si la stratégie fonctionne, les pays développés récalcitrants seront complètement isolés – déjà qu’ils ne savent plus trop sur quel pied danser avec le nouvel idylle sino-européen. Cela, toutefois, à condition que la Chine et le BASIC confirment ou affirment leur intention de s’engager eux-mêmes après 2020.

Spéculations? Je sais, je sais…

Pat Bonin aime le KP

Suite à une séance plénière matinale et au travers des déclarations de certains négociateurs en conférence de presse, il est toutefois possible de dégager quelques éléments qui mobilisent les discussions à un niveau relativement général : celui de la structure qu’auront les accords, incluant leur éventuelle portée légale et leur période d’application. L’un des enjeux principaux de ces discussions est d’éviter un vide juridique entre le moment où prendra fin la première phase du Protocole de Kyoto (en 2012) et l’éventuel traité qui lui succédera, qu’il s’agisse d’une deuxième phase du protocole, d’un nouveau protocole incluant tous les pays, ou d’un autre mécanisme à définir.

Ces discussions sont d’une importance centrale, mais elles sont désorganisées. Le processus de consultation au sein des « Indaba » a laissé l’impression que le Groupe de travail sur l’action concertée à long terme (AWG-LCA) peut entreprendre une discussion sur la structure des accords et les liens qui pourraient exister entre eux. Pourtant, semble-t-il que la présidence Sud-africaine a demandé en début de conférence que cette discussion soit gérée par elle-même. La plénière de ce matin à néanmoins donné lieu à un grand nombre d’interventions relativement éloignées du mandat du AGW-LCA. Et lorsque les interventions portent sur les éléments du véritable mandat du AGW-LCA (qui sont agglomérés dans le texte de samedi), bien peu de convergence existe.

Examinons ces éléments de structure et de portée légale des futurs accords. Depuis que l’on connaît l’intention du Japon, de la Russie et du Canada de ne pas s’engager dans la deuxième phase du Protocole de Kyoto, plusieurs acteurs – et notamment les pays membres de l’Alliance bolivarienne pour les Amériques – insistent pour que les engagements de ces pays pris dans les Accords de Copenhague et de Cancun (lesquels ne constituent pas des textes légalement contraignants) deviennent contraignants. Pour rendre cela possible, il faudrait en outre élaborer un cadre pour la divulgation et la comptabilité des émissions. Ce cadre est actuellement en cours de développement, mais ne sera sans doute pas prêts avant quelque temps. Par ailleurs, la pluralité des années de référence utilisées, des manières de calculer les réductions et de tenir compte (ou non) de tous les secteurs économiques (foresterie, agriculture, etc.) alimente fortement la diversité des formes de ces engagements, et donc les chances que ceux-ci deviennent contraignants à court terme.

Une autre option supportée par les pays les moins avancés ainsi que les nations insulaires menacées par la hausse du niveau des océans serait de créer rapidement un nouveau Protocole légalement contraignant qui inclurait tous les pays. Le projet remporte certainement une adhésion importante du côté des pays en développement, mais on peut raisonnablement douter du pragmatisme de l’échéancier proposé pour élaborer le nouveau protocole : une seule année, afin qu’ils soit effectif en 2013. Même si le protocole était prêt demain, la période de ratification par les parlements pourrait s’avérer plus longue que l’objectif visé.

Reste le Protocole de Kyoto, qui ne regroupe désormais, du côté des pays développés, que l’Europe et quelques autres, dont la somme des émissions ne couvre qu’une fraction des émissions mondiales. Or, pour maintenir le protocole en vie, l’Europe demande maintenant que les pays émergents comme la Chine et l’Inde s’engagent à limiter leurs émissions dans un proche avenir. Ce qui n’était pas envisageable l’an dernier l’est aujourd’hui : la Chine a confirmé et développé son discours sur la limitation de ses émissions. Elle pose maintenant cinq conditions : la ratification de la deuxième phase du Protocole de Kyoto par l’Europe et d’autres pays développés; le respect des engagements pris à Cancun concernant le financement du Fonds climatique vert; la mise en œuvre des Accords de Cancun, et notamment des chapitres portant sur le transfert de technologie, l’atténuation, l’adaptation et la transparence; un départ rapide du processus de réévaluation des objectifs de la Convention concernant la limitation du réchauffement à 2° Celsuis; et une adhésion claire de la communauté internationale aux principes d’équité et de responsabilité commune mais différenciée dans les négociations futures.

On constate donc facilement l’ampleur du défi auquel les négociateurs font face : non seulement faut-il trouver la forme idéale du futur traité, mais aussi le faire rapidement. Or, si l’on se fie aux arguments contradictoires que formulaient les délégations à la plénière de ce lundi matin, le contenu même des différentes sections du traité est loin d’être fixé. Il n’est pas impossible – et c’est ce qu’il faut espérer – qu’un déblocage survienne rapidement suite à un marchandage entre certains enjeux. Mais en attendant, on constate que la lecture du texte de samedi a laissé aux négociateurs une certaine gueule de bois…

Le premier texte de la COP17

Un tel texte est donc difficile à interpréter et encore plus à présenter. Il contient des sections sur plusieurs enjeux de négociation comme la « vision partagée », les actions à prendre pour l’atténuation du changement climatique par les pays développés et les pays en développement, l’adaptation, le financement du Fonds climatique vert, le transfert de technologie, le renforcement des capacités, etc.

Je me propose donc aujourd’hui un petit exercice de vulgarisation à l’attention de nos lecteurs en me concentrant sur l’enjeu de la vision partagée. N’hésitez pas à apportez vos commentaires ou à poser des questions!

L’origine du texte

D’abord, il faut savoir que la conférence comporte de nombreux « organes » qui travaillent plus ou moins de concert. Deux de ces organes sont plus politiques et auront une importance centrale dans l’éventuel résultat de la COP17. Le premier est le Groupe de travail spécial sur les nouveaux engagements pour les parties visées à l’Annexe I au titre du Protocole de Kyoto (dont l’acronyme anglais est AWG-KP) – c’est là où se déroulent les négociations sur la deuxième phase du Protocole de Kyoto (dont on a appris aujourd’hui qu’elles avancent relativement bien, mais que de nombreux éléments demeurent controversés… c’est-à-dire que nous n’avons rien appris!).

Le deuxième groupe porte l’acronyme anglais AWG-LCA pour Groupe de travail spécial sur l’action concertée à long terme au titre de la Convention. Sa mission est d’envisager des actions parallèles au Protocole de Kyoto afin de renforcer la lutte contre le changement climatique et rencontrer les exigences de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC). C’est le produit de ce groupe de travail dont il est question ici.

Le processus des « Indaba »

Pour comprendre le statut très préliminaire de ce texte, il faut savoir que la COP17 a débuté d’une manière un peu inusité : la présidence sud-africaine a organisé cette semaine une série de rencontres informelles entre les parties nommées « Indaba », mot de la langue Zulu dont le sens renvoie à un rassemblement de personne réputées sages, dont le but est de discuter d’un enjeu de grande importance pour la communauté. Lors de ces « Indaba globaux », les parties ont fait part de leur opinion concernant deux questions larges portant sur le statut du Protocole de Kyoto et sur les autres actions envisageables sous l’autorité de la CCNUCC. Le texte publié ce samedi constitue un résultat de ces Indaba – il s’agit d’un amalgame des principales propositions concurrentes, méthodiquement regroupées en groupes cohérents qui s’opposent entre eux comme des options relativement incompatibles. C’est un portrait des différentes tendances exprimées lors des Indaba et entre lesquelles il faudra négocier.

La vision partagée

Attardons-nous au premier chapitre, qui porte sur la « vision partagée pour l’action concertée à long terme ». Il s’agit d’une section qui établit l’objectif large des négociations et du futur traité. Il est intéressant de s’y arrêter parce qu’elle synthétise les conflits entre différentes approches, différents niveaux d’ambition, différentes formulations, etc. qui reflètent en fin de compte les discours concurrents dans cette négociation. Voici quelques exemples qui me semblent particulièrement éclairants.

Les premiers paragraphes de ce chapitre sont déjà polémiques. Alors qu’une première option serait de simplement rappeler en quatre lignes le mandat donné par les Accords de Cancun (COP16), certains membres ont visiblement milité pour une version beaucoup plus substantielle qui renvoie plutôt au mandat de Bali (COP13) et qui comporte plusieurs phrases sur les notions d’équité, d’équilibre et de responsabilité. Cette dernière version mentionne également l’objectif de limiter le réchauffement à un maximum de 1,5° Celsius (alors que l’objectif officiel demeure actuellement 2° Celsius). On peut penser que la première option est celle de pays développés moins désireux de voir l’objectif du futur traité formulé en terme d’équité, alors que la deuxième version rappelle beaucoup le discours de la coalition AOSIS, qui fût la première à Copenhague (COP15) à soumettre un objectif plus ambitieux (1,5° Celsius) afin de garantir la survie de ses membres, les petits États insulaires menacés de disparaître sous la hausse du niveau des océans.

Quelques paragraphes plus loin, le texte aborde le « but global pour les pays développés et les pays en développement » en chiffrant des objectifs de réduction pour chaque catégorie. La disparité est frappante sous plusieurs aspects. Une première série de paragraphes, qu’on présume représenter davantage les pays développés, ne pose aucun objectif pour l’année 2020, et prévoit une diminution globale des émissions représentant entre 50% et 80% pour 2050 (rapportée au niveau d’émission de 1990). Une deuxième série va beaucoup plus loin : selon les différentes propositions qu’elle regroupe, les pays développés devraient réduire leurs émissions d’un ration se situant en 30% et 50% par rapport à 1990 d’ici 2020. Pour 2050, la diminution serait de plus de 100%.

Je passe les différentes formulations concurrentes qui veulent exprimer ces buts et j’arrive, un peu plus bas, sur le thème du « peak year », c’est-à-dire l’année (à déterminer) où les émissions devraient atteindre un sommet, suite à quoi elles devraient diminuer. La proposition la plus radicale vise l’année 2013, alors que la plus souple vise 2020. Certains paragraphes apportent des nuances en désignant une peak year pour les pays développés et une autre pour l’ensemble des pays.

Encore un peu plus loin, de nombreuses insertions plus ou moins concurrentes décrivent en détails les principes d’équité et de responsabilité historique. Dans le cas de l’équité, on affirme que les pays développés devraient prendre le leadership des efforts à consentir considérant que ceux-ci devraient agir en fonction de leur responsabilité historique, alors que les pays en développement agiraient plutôt en fonction de leurs capacités et de leurs besoins. La version plus radicale qui suit – que nous pourrions attribuer aux membres de l’ALBA (Venezuela, Bolivie, Cuba, etc.) – soumet l’idée que les pays développés sont les responsables historiques du changement climatique et qu’il en résulte une « dette climatique ». Gageons que les pays développés militeront pour l’élimination de toute section portant le titre « équité » ou « responsabilité historique » dans le but de recentrer le discours sur la responsabilité collective des efforts à consentir.

La nature idéologique du texte

En somme, ce rapide coup d’œil sur un seul chapitre du nouveau texte du AWG-LCA démontre que les positions sont demeurées relativement campées et idéologiques, tant du côté des pays développés que de celui des pays en développement. Assis dans la salle où avait lieu l’Indaba de jeudi, j’ai d’ailleurs entendu le représentant Suisse remettre en doute l’utilité des ces forums précisément pour cette raison. Sans doute l’espace très informel de discussion qu’a constitué les Indabas était-il propice à ce genre de résultat.

Quel sera donc le destin de ce nouveau texte? Difficile à dire, mais l’instinct du chercheur me dit que deux tendances parallèles se développeront au cours de la semaine prochaine, alors que les ministres arrivent à Durban. On peut, d’une part, entrevoir une inflation discursive qui opposera, comme d’habitude, les éléments les plus radicaux et les plus évasifs et, d’autre part, supposer que les textes de négociation eux-mêmes deviendront de plus en plus techniques et de moins en moins idéologiques. Quelle tendance primera en fin de compte? Nous le verrons bien, sachant que cela fera toute la différence entre l’échec et le succès.

Ciel austral

Alors que les préoccupations canadiennes ont largement monopolisé notre attention depuis le lancement de cette COP17, on constate avec enthousiasme en cette fin de première semaine de nouvelles possibilités d’alliance. Le lancement de la deuxième phase du Protocole de Kyoto (PK), malgré l’absence annoncée du Japon, du Canada, de la Russie et des Etats-Unis, demeure un horizon atteignable à Durban. Et encore mieux : de grands pays émergents pourraient se fixer des cibles de réduction nette dans un avenir rapproché. Regard sur quelques astres et constellations politiques…

Europa

Commençons avec l’Europe qui, sous la présidence polonaise, a durci le ton face aux pays émergents. Depuis la COP15 de Copenhague, on avait souvent critiqué l’UE pour son manque de leadership dans les négociations climatique. L’Accord de Copenhague, d’ailleurs, avait largement été négocié sans elle, entre les Etats-Unis et la Chine. Ironiquement, les menaces de retrait du PK de la part de plusieurs pays développés a ouvert une fenêtre d’opportunité dont l’Europe semble vouloir profiter : puisque l’avenir du protocole est essentiellement entre ses mains, elle possède dorénavant une levier intéressant pour faire bouger les économies émergentes.

Même sans les autres pays développés, l’Europe a intérêt à voir le PK reconduit pour une deuxième phase. En outre, cet intérêt repose sur le fait que l’ensemble de la politique climatique européenne – du partage du fardeau des réductions à l’interne à la mise sur pied de la bourse du carbone – est bâti en fonction de l’infrastructure institutionnelle que représentent le Protocole et la Convention-cadre. La prévisibilité du cadre institutionnel international est donc un facteur essentiel au bon fonctionnement et à la pérennité des instruments politiques et économiques de la politique européenne.

Or, les pays en développement qui souffriront le plus des changements climatiques et certains pays émergents qui ont largement profité du Mécanismes de développement propre (rattaché au PK) et qui ont investi massivement dans les crédits de carbone ont aussi intérêt à voir le PK renouvelé dans une deuxième phase. C’est là que l’Europe trouve un certain ancrage pour demander directement, comme elle l’a fait cette semaine, aux économies émergentes de s’engager plus avant dans le PK avec des cibles de réduction.

Le dragon

Est-ce en réponse à ces demandes que la Chine a commencé à évoquer des cibles de limitation nette pour un horizon temporel rapproché? La Chine et plusieurs pays émergents promettaient depuis Copenhague des réductions de « l’intensité carbone » de la croissance. Il s’agit de diminuer l’intensité en carbone de chaque point de croissance économique. Ceci n’implique pas une réduction nette étant donnée la forte croissance de l’économie chinoise, mais bien une diminution relative qui devrait en théorie mener à un verdissement progressif de la production chinoise.

Il est maintenant question pour la Chine de prévoir des cibles nettes pour la période post-2020. C’est justement cela que demandent les pays du Groupe parapluie (Canada, Japon, Russie, Etats-Unis et al.) et la plupart des pays développés.

La couronne australe

Mais les pays les moins avancés – qui sont également parmi les plus vulnérables au changement climatique – ont aussi intérêt à voir les pays émergents s’engager plus fermement envers l’atténuation. Et ils ont trouvé un levier original pour faire pression sur l’Inde.

Les pays en les plus vulnérables ont proposé à l’Inde un marché qui met en scène un enjeu politique non lié au changement climatique : la volonté de l’Inde d’être élu sur le Conseil de sécurité des Nations Unies. Ceux-ci offrent à l’Inde leur support à l’Assemblée générale en échange d’un engagement formel de ce pays dans un traité légalement contraignant issu de la COP qui impliquerait des limitations aux émissions de tous les grands émetteurs, dont l’inde fait partie. On peut difficilement évaluer l’impact de cette idée sur la position indienne aujourd’hui. Peut-être est-il minimal. Mais si la COP17 accouchait d’un texte incluant des limitations d’émission pour les pays émergents, peut-être alors cet incitatif prendrait-il une toute autre ampleur.

Évidemment, rien n’est encore vraiment tangible dans ces nouveaux alignements. Mais ceux-ci indiquent tout de même deux tendances générales qui viennent modifier la politique globale du climat. Premièrement, la Chine et l’Inde ne peuvent plus aussi facilement prétendre parler au nom du G77 et de l’ensemble des pays en développement. La multiplication des coalitions de pays en développement dans les négociations internationales depuis une décennie a donné à plusieurs pays auparavant marginalisés un sens plus aigu de leur propre pouvoir dans une négociation où chaque membre à une voix. Deuxièmement, la stratégie abstentionniste que pratiquent les pays développés récalcitrants qui milite pour l’imposition de limite aux émissions des pays émergents semble moins efficace que celle de l’engagement proactif que pratique l’Europe. Espérons que ces pays le réaliseront à temps.

Dur dur d'être canadien

Or, le Canada est en voie d’établir ce nouveau record. Certains signes ne trompent pas. Le pays s’est mérité hier un quatrième « Fossile du jour » en seulement trois jours de négociation (le Réseau action climat distribue trois fossiles à la fin de chaque journée pour souligner par l’ironie le rôle négatif de certaines délégations). Le Canada est bien parti pour remporter le trophée du Fossile de l’année pour une cinquième fois de suite.

Colère vs démagogie

Ainsi, la société civile canadienne, à demi ébranlée par la position de son gouvernement, à demi honteuse de sa « canadianité », mais entièrement résolue à combattre la régression conservatrice, ne ménage pas les actions pour dénoncer la situation. Des exemples? On a vu paraître cette semaine dans les journaux sud africains une lettre d’excuses de groupes canadiens pour les positions de leur gouvernement. Dans le Globe and Mail d’hier, une publicité d’une page entière dénonçait l’appui canadien envers l’industrie pétrolière. La Fondation Suzuki demande maintenant aux canadiens de signer une lettre en ligne pour demander au gouvernement canadien de s’engager envers le Protocole de Kyoto ou bien de se retirer des négociations dont il ne fait qu’obstruer le déroulement.

Cette colère envers le gouvernement canadien est évidemment liée aux rumeurs de retrait du protocole de Kyoto, mais aussi aux évidences soulevées cette semaine dans les médias que la position canadienne et sa stratégie de relation publique est largement influencée par la proximité des conservateurs avec l’industrie des sables bitumineux. C’est cette association qui a produit l’idée de « pétrole éthique », notion particulièrement paradoxale si on pense que les compagnies qui exploitent les sables bitumineux sont les mêmes qui exploitent le pétrole « non éthique » dans les pays non démocratiques. Si le pétrole canadien est « démocratique », les compagnies qui l’exploitent le sont-elles pour autant? Et que dire de leur impact environnemental, au Canada ou ailleurs?

Et il n’y a pas que la société civile canadienne que l’arrogance conservatrice dérange. Les représentants chinois ont publiquement dénoncé le Canada hier en affirmant que la plupart des pays étaient unis dans leur critique de la position vague du Canada envers le Protocole de Kyoto.

Culpabilité commune mais différenciée

En fait, comme le soulignait hier le Réseau action climat, c’est à l’un des piliers de la Convention-cadre des Nations-Unies sur le changement climatique (CCNUCC) que le Canada s’attaque avec son argument démagogique sur les « paiements pour culpabilité ». En affirmant que le Protocole de Kyoto est un mécanisme auto-flagellatif fondé sur les émissions historiques des pays développés, le discours canadien élude le véritable sens du principe de responsabilité commune mais différenciée tel qu’il est inscrit dans tous les textes de la COP depuis 1992.

Selon les Accords de Cancun, il faudra « amplifier l’ensemble des efforts d’atténuation pour atteindre les niveaux de stabilisation souhaités, les pays développés parties montrant la voie en procédant à des réductions ambitieuses des émissions et en prévoyant à l’intention des pays en développement parties des technologies, des activités de renforcement des capacités et des ressources financières conformément aux dispositions pertinentes de la Convention » (FCCC/CP/2010/7/Add.1, Partie I, Para 2a).

Ce passage est important dans la mesure où il réitère non pas la responsabilité du problème du réchauffement planétaire, mais bien la responsabilité des pays développés de faire preuve de leadership et d’appuyer les pays moins développés dans leurs efforts. Il n’est nul part question de culpabilité.

Le discours canadien est paranoïaque.

S’inspirer de l’Afrique?

J’ai pu discuter hier avec un représentant africain haut responsable au sein du Groupe africain et du G77, inquiet de la position canadienne. Pour l’Afrique, avec qui les agences canadiennes de développement ont un lien historique et durable, il est difficile de comprendre la position canadienne. Le Canada n’investit-il pas dans les initiatives de lutte contre la désertification? Dans l’agriculture paysanne africaine? Dans les énergies renouvelables à l’échelle des communautés? Pourquoi alors ne pas aller dans le même sens en essayant d’endiguer le changement climatique qui compromet tous ces efforts de développement?

Pour les Afriquains, me disait ce diplomate, la lutte contre le changement climatique c’est leur « lutte contre la terreur ». C’est en ce sens qu’ils demandent l’aide des pays riches, et non par un chantage que le Canada semble entendre comme en écho de son propre discours…

Lisez la suite de cet article de René Audet et Patrick Bonin, délégués de l’AQLPA à la COP16, dans Vertigo – La revue en science de l’environnement: http://vertigo.revues.org/10603